摒弃“保姆式”服务理念,建设法治化服务型政府

作者:珠海市委党校 周盛盈

 ★解密1414★
摒弃“保姆式”服务理念,建设
法治化的服务型政府
珠海市委党校 周盛盈[1]
 
    摘要:针对目前在建设服务型政府时,有的地方政府提出要强化“保姆式”服务理念、全方位提供“贴心式”服务的现象,本文认为这可能会损害国家、集体和他人的合法权益,妨碍公平、正义价值的实现。建设服务型政府,是法治化的政府,服务的目标、服务的内容、服务的方式均应法治化。
    关键词:“保姆式”服务;法治化服务;服务型政府
 
    党的十八届三中全会明确提出,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。因此,建设服务型政府必须摒弃“保姆式”服务理念和“贴心式”服务方式,弘扬现代服务型政府的理念和思维:明确的目标、科学的理念、创新的体制机制,运用现代法治思维和方式来为社会提供公共产品和服务。
    一、建设服务型政府的目标:法治化的政府
    目前,地方各级政府为营造崇商重企的氛围,加大招商引资的力度,努力建设服务型政府,纷纷提出要强化“保姆式”服务理念,全方位提供“贴心式”服务方式。对此,笔者不敢苟同。因为这种服务理念和服务方式是低层次的,是服务“人治”化的重要表现,随意性较大,在政府提供公共产品和服务时,可能会损害国家、集体和他人的合法权益,妨碍公平、正义价值的实现。
    20世纪90年代西方兴起的新公共服务理论从经济学意义的角度对什么是公共服务型政府提出了一个明确的定义:公共服务型政府是以纳税为基础,向社会提供私人或社会组织不愿意提供或没有能力提供的公共产品和服务的正式组织。其合法性依据是权力让渡理论。公民把一部分权力让渡给政府,纳税给政府,政府必须帮助公民做一些公民自己做不了的事。基于这种认识,公民和社会是政府工作的“根”和“本”,政府工作的根本目的就是为了公民和社会利益的实现。服务型政府的本质属性,是以公民权利为本位,以提供服务为宗旨①。建设服务型政府和法治政府是相辅相存的,二者互相促进、互相包容,服务型政府是法治的政府,服务型政府的目标具有明显法治的特征:
    一是崇尚法治。服务型政府把“法治精神”作为政治信仰,尊为社会柱石,奉为至高无上:即宪法法律具有最高的权威;法律面前人人平等;一切组织和个人都必须在法律范围内活动;法律在全民中普及;普遍规则得到共同遵循——没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。
    二是职权法定。服务型政府的本质属性,是以公民权利为本位,以提供服务为宗旨。服务型政府将公民意志置于了公共管理的决定性地位,因此,服务型政府将是政府权力受限制最大的政府。这种限制包括两个方面的含义:第一,政府是依法组建的。政府是根据公民意志按照法律规定和法定程序组建的,因而政府行使权力的行为也是受法律约束的,政府权力的行使,必须符合法定程序和授权目的。第二,政府权力是有限的。政府不是无所不能、无所不包的,政府拥有哪些权力都是由法律所决定的,政府行为必须在其法定的职权范围内,无权随意扩大自己的权力范围。服务型政府的权力是有限的,它为社会提供公共产品,履行好公共服务、社会治理、市场监管和经济调节的职能,是有法律明确授权的。权力的有限性,体现在行政机关本身职权的有限性,即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力,不能超越法律授权。
    三是透明廉洁。在服务型政府的框架下,任何公民、企业法人、组织都享有法定的知情权。服务型政府必须做到信息公开,更好地保护公众的基本权利,尤其是知情权,进而接受公众的全面监督。这不仅可以提高政府的工作效率,也可以减少、预防腐败。
    四是诚实信用。服务型政府对社会作出的承诺、提供的公共产品必须遵循诚实信用原则。由于行政机关所有行为都代表国家,而国家法律法规会发生修改、废止,政策也会进行调整。客观情况发生变化,为了公共利益,政府有时不得不改变和撤回一些决定,需要做一些政策调整,而这时便会给当事人造成一定的利益损失。这就需要政府负责任地、诚实守信地承担责任,以维系政策的可持续性。
五是尊重民意。服务型政府决策时必须尊重民意,履行必要的程序,即公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估以及集体讨论。政府在进行任何重大决策时都必须履行这些程序。目前社会反映最强烈的,则是决策脱离公众参与,或者说公众参与不足。这在重大项目立项与环保领域尤为突出。在我们当今时代,公民自身的权利意识与参与意识已前所未有地提高,这与决策机制的落后形成了鲜明的反差。忽视公众意见而贸然出台政策,就有可能受到公众抵制。政府对于公众参与,应不抱消极态度,不流于形式。既然政策、项目审批与公众权利相关,就应该听取公众与专家的意见,公开风险评估,并进行严格的合法性审查。
    二、建设服务型政府的思维:现代法治思维
    决策实质是在社会生活领域选择一个行动方案。决策有公共决策和私人决策之分。公共决策是利用公共权利,来选择一个解决社会问题的方案。最典型的公共决策的思维方式有四种,政治思维、经济思维、道德思维和法治思维。所谓现代法治思维又叫现代法律思维方式,是指在决策过程中按照法律的规定、原理和精神,思考、分析、解决社会问题的习惯与取向,它是一种思考模式或叫思维方式。
现代法治思维是法律意识的核心内容。法律意识有时也称为法律观念,通常是指人们关于法律和法律现象的思想观点、知识和心理的总称。法律意识有两个层次:一是感性阶段的法律知识,是对法律现象初步的直观感受和心理体验,往往是自发产生的;二是理性阶段的法律思维,是对法律现象深入的系统化的理解和认识。每个人都有一定的法律意识,但有高低强弱之分。有法律知识不等于有法律意识,有法律意识不等于有法律思维,法律思维方式的养成是需要长时间的法律培训和教育。服务型政府在行使公权力时,无论是决策,还是执行,或者在提供公共产品和服务时,都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求,包括服务的目的是否合法,服务的权限是否合法,服务的内容是否合法,服务的手段是否合法,服务的程序是否合法,等等。
    一是服务的目的合法。这是服务方式的逻辑前提。服务型政府决策要坚持以人为本,社会公共利益为重,人民群众利益至上,认真考量、充分考虑决策目的是否符合法律法规规章的目的和宗旨。   
    二是服务的权限合法。这是服务方式的逻辑依据。服务型政府决策应当遵循法律法规规章的规定,按规定权限履行职责;法律法规规章没有规定的,不得作出影响社会公众合法权益或增加社会公众义务的决定。对于社会公众来说,“法无禁止即自由”;而对于政府来说,“法无授权即禁止”。因此,服务型政府应严格遵循公权力的运行规则,使公权力的行使符合法律法规规章确定的权限。
     三是服务的程序合法。这是服务方式的逻辑路径。服务型政府决策要确保决策程序正当,决策的步骤、方式、时限均符合法律法规规章的规定,并充分听取社会公众的意见和建议,保障社会公众的知情权、参与权、救济权和监督权。    
    四是服务的内容合法。这是服务方式的逻辑基础。 服务型政府决策要确保决策内容符合法律规范,既体现经济社会发展的总体要求,又不损害社会公共利益和他人合法权益。  
    五是服务的手段合法。这是服务方式的逻辑要求。服务型政府决策所运用的具体手段和方法,既要合理、适当,又要符合法律法规规章的规定,避免采用损害社会公众权益的方式,尤其是没有法律规定不得采取限制公民人身自由的方式。    
    六是服务的结果合法。这是服务方式的逻辑归宿。服务型政府决策所追求的结果与实际达到的效果,既要相呼应、相一致,又要符合法律法规规章的规定。
    三、建设服务型政府的方式:创新的体制机制
    建设服务型政府要紧紧围绕党的十八大及十八届三中全会提出的建设法治政府和服务型政府的中心任务,从维护人民群众根本利益的视角,根据服务型政府法治化的自身特性,明确政府在新型城镇化建设、医疗、教育、社会保障、社会福利等基本公共服务领域的责任,解决广大人民群众反映强烈的“上学难、看病难、住房难”的问题,加强对公共服务行为的监管,不断提高公共服务的质量和水平。要以提升公共服务为导向,在整体层面确立政府的明确定位,构建与市场经济相适应的职能框架,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。
    一是规范政府决策程序。加强政府决策程序建设,健全重大政府决策规则,推进政府决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序。听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策。
    二是完善政府决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点围绕新型城镇化建设、基础教育均衡化、医疗服务大众化、生态文明建设等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得作出决策。
    三是完善政府公共服务的职能体系。加强公用基础设施、公共卫生设施、公共教育设施、公共文化体育设施等方面的建设,积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业,健全社会保障体系,努力形成完善的公共服务体系,做到公共服务不“缺位”。 
    四是提高政府公共服务总体水平。要根据人民群众日益增长的物质文化需要,努力提高公共产品的总量与质量,使公平服务与经济增长协调发展,力争使公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占GDP的比重逐年提高。
    五是建立适合本地实际的公共服务模式。从公共服务支出来讲,应以社会性公共服务支出为主;从公共服务消费来讲,应当做到覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率;从发展过程来讲,应当优先完善教育与医疗公共服务;从公共服务供给来讲,应当构建多元化、社会化的公共服务供给体系。
    六是创新公共服务的方式。借鉴发达国家的先进经验,创新服务方式,将竞争机制引入公共服务领域,开放公共服务的市场,允许民营企业及境外社会组织和企业进入提供公共服务的领域。遵循国际惯例,逐步扩大面向社会公开招标的范围,坚持政府购买劳务、购买服务,企业和社会组织应标承办劳务和服务,进行合同管理,按合同兑现报酬。建立完善的公共服务制度。这些制度主要包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。实现人人享有公共服务的目标。满足全体公民最基本的公共服务需要,真正做到老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。
 
    注释:
    ①傅思明:《服务型政府理念下的法治政府建设》,《理论视野》[J],2009.01,37
 

[1]作者简介: 周盛盈 珠海市委党校研究员 副教授