从幼教虐童事件看我国幼教管理存在的问题及立法建议★解密1744★

作者:西南政法大学人权研究院 王隆文(法学博士)

    近期“三色幼儿园事件”、“携程亲子园事件”是反映我国幼教行业管理不实不严、立法和制度缺位的冰山一角。基于11月30日教育部有关领导在有关准备学前教育立法的表态,结合对北京、重庆、成都三地幼教工作者访谈,西南政法大学人权研究院智库专家、重庆点度咨询有限公司研究总监王隆文从立法思路和重点、财政补贴、行业准入、监督机制四个方面提出立法建议。
    一、我国幼教管理存在的不规范问题
    (一)缺乏专门立法管理,多头管理无法形成合力
    一是专门立法缺位导致对于行业发展缺乏统筹规划。当前对我国幼儿教育进行指导和规范主要依靠国务院发布的《意见》、《决定》这样的规范性文件,缺乏顶层制度设计。
    二是多头管理导致“管都不管”的尴尬处境。教育部门监管重心主要放在公办幼教机构(3-6岁)的等级评估上,0-3岁的早教机构(类似携程亲子园)则涉及计生、教育、妇联、社区等多头部门,各自为政、相互割裂,存在“谁也管不到底、直属企业不能管、相关部门管不实”的局面,从而导致缺乏资质的机构和人员从事项目实际运营。
    (二)未实施整体性财政补贴制度,没有平衡好商业性和公益性关系
    一是尚未全面对普惠性民办幼儿园实施财政补贴政策,导致教育资源的极度不均衡。以重庆市为例,市区学费最贵的私立幼儿园的学费超过8000元/月,而普惠性的民办幼儿园学费一般在2000多元/月,导致民办幼儿园在师资配备上差距明显。按照教育部印发《幼儿园教职工配备标准(暂行)》,要求全日制幼儿园师生比至少达到1:7,但现实中80%幼儿园达不到这个标准,多数普惠性民办幼儿园师生比为1:15甚至更低。民办幼儿园教师工资普遍较低、流动性强。以北京市为例,民办幼儿园教师流动率达30%,月薪税后平均3000元左右,有些更低。
    二是未对高校幼教专业学生实施职业发展优惠政策。我国高校实施的免费师范生计划主要培养中小学师资,覆盖专业或人数比例上均未向幼教专业倾斜;没有对边疆地区、民族地区、偏远地区、县级以下地区从事幼教工作人员提供类似大学生村官、特岗教师、大学生志愿者等人才计划同等的职业发展优惠措施。这导致具有大学本科及以上学历的优秀幼教专业毕业生留在幼儿园当教师的极少,留下的则后期转岗从事收入较高的咨询、管理、招生工作,师资缺口至少200万(按达到1:7师生比计算)。
    (三)严格的行业准入制度缺位,忽视从业人员品德认证
    一是没有严格学历要求。目前我国幼儿园师资以大专、中专、职高学历人员为主,多数普惠性民办幼儿园师资水平则更低。因没有严格的学历准入门槛,不仅难以吸引高学历优秀人才从业,也导致从业人员多数缺乏职业荣誉感和成就感。
    二是没有实行规范的培训考核制度。缺乏全国统一行业协会对幼教从业人员进行一到两年的岗前职业培训,导致从业人员素质参差不齐,进而在工作中无法严格流程、规范。
    三是没有实行品德良好认证。没有对预备从业人员进行违法犯罪记录、征信记录的调查,使得虐童风险几率增高。
    二、以良法善治推进我国幼教行业有序发展建议
    (一)科学立法,形成多中心治理格局
    一是立法思路在于建构城乡统筹、普适均衡的学前教育公共服务体系,促进学前教育的普及普惠和均衡发展。
    二是立法重点由传统的行政规制转向制度建构,建立涵盖家庭、社区的多中心治理机制,实施严格行业准入制度和财政补贴制度等。
    三是立法范围应覆盖婴幼儿早期教育。界定托幼机构、社区、家庭的合作边界,适度放宽“家庭式幼儿园”注册门槛,加强社区、家庭对其联合监督,缓解早教资源匮乏。积极鼓励非营利的社会专业力量,保障教育公平与均衡发展。
    (二)借鉴国内外立法经验,实施幼教财政补贴政策
    一是对普惠性民办幼教机构实施财政补贴。可借鉴港澳地区立法经验,对于民办教育机构给予土地、税收优惠,给予电费减免等财政补贴,保证专款专用于提高师资待遇和硬件设施,推进教育资源普惠均衡。
    二是对高校幼教专业学生全面实施职业发展优惠政策。高校免费师范生计划在专业和招生比例上向幼教专业倾斜,全面提高幼教后背师资的数量和质量;对于生源地为民族地区、边疆地区、偏远地区和县级以下地区的幼教专业学生,可试行回流生源地的“定向定单”就业,并在社会保障、子女入学、工资待遇等方面给予优惠。
    (三)建构管理服务一体的监督机制,以服务促管理
    一是形成学前教育管理交流新机制。改变教育行政部门单一处室管理幼教的局面,纳入行业协会、智库、妇联等专业力量,同时有效推动幼教机构对内部行为的自我约束和监督。
    二是强化行业自律。行业协会除制定行业标准外,要强化对于机构和从业人员的培训考核。实行幼教师资职称分级评定制度,激发教师的从业荣誉感。对于违反行业纪律的机构或人员,处以罚金、一定期限吊销营业(从业)资格、对公众披露等,情节严重的直接吊销其营业(从业)资格。
    (四)形成全国统一行业协会,严格行业准入
    一是严格幼教运营机构准入标准。严格幼教运营方办学资质、师资力量准入门槛,逐步全面实现师生比达到国家标准。
    二是严格幼教专业办学准入门槛。教育部门应全面提高幼教办学层次,向本科办学层次倾斜,严格实行竞争淘汰机制,实行退出和补充制度。
    三是严格从业人员准入资格。县级以上城市幼教机构师资学历要求本科及以上,民族地区、偏远地区、县级及以下地区可放宽至大学专科。教师经过一至两年培训考核合格才能正式上岗,培训期可以实习教师身份承担辅助工作。将道德良好证明纳入教师从业资格考察范围,采取征信调查、违法犯罪记录调查、原单位人员个别谈话等多种方式考察候选教师品格。
 
    附:访谈案例
    案例一:刘某某,女,26岁,大学(985高校)硕士研究生毕业,从事幼教工作2年。我本科、硕士都是北京语言大学毕业的,读的是 对外汉语,现在从事的幼教工作其实并不对口。之所以选择,是因为自己喜欢小孩,喜欢这份工作,当时在硕士阶段就决定以后从事幼教工作。我自己花了大概5万多,参加蒙台梭利的认证培训,前后大约三年时间吧,最后拿到证书。16年毕业时候来重庆这家幼儿园工作,这家幼儿园在教学理念也是受蒙台梭利的启发,是重庆最好的幼儿园之一。
    我们学校作为高端幼儿园,收费偏高,一个月学费8000多,一年下来是10万,目前是重庆收费最贵的。而重庆一般的私立幼儿园收费在每月3000-4000这个范围,一些低端点私立幼儿园则在2000左右。
    一个教学班是20个小孩,配备3个老师,我是主教(班主任)、另有一个外教(英语口语)和一个助教。我们的师生比大概是1:6,这在全国都是非常好的,但是一般的公立或私立幼儿园就达不到这个标准了。在重庆,中端私立幼儿园,一个班30人会配2个老师, 而一些收费较低的私立幼儿园,一个班50个小孩  只有2个老师,师生比为1:25,这是很难给小孩充分的照顾和关爱的。
    我个人觉得目前幼儿园行业最大问题有两个。一个是工资待遇,在我们这家幼儿园,我作为主教一个工资能达到8000(这个工资在重庆属于中等偏高),助教在四五千这样(在重庆也不低)。但是在重庆多数私立幼儿园,主教(班主任)工资也就拿到3000多这样,助教工资就更低了。低工资导致很多人不愿长期从事这个工作,没有职业荣誉感和成就感。第二个就是对教师的要求相对较低。一些私立幼儿园,很多老师没有本科***,高职、大专、中专的很多,一些高职毕业的,自己猜十七八岁,个人都还不成熟,自己都带不好,怎么带小孩?
    案例二:曹某某,女,30岁,从事幼教行业7年,北京某幼儿园教师。我大学是学工商管理的,因为喜欢这个行业,毕业后在一家教育咨询公司工作,主要是培训幼儿园师资,后到现在这家幼儿园工作,先是一线老师,后面觉得我更合适做管理,现在做的是招生工作。
    我觉得幼教行业最大问题就是师资和待遇问题了。这两个问题解决不好,幼教行业的这些问题无法根除。一个是师生比的问题。我所在的这家幼儿园在北京属于中高端的(有收费比我们更贵的),一个班20个学生配四个老师(不包括专门负责保洁的阿姨),一个是主教(班主任),一个外教(英语),一个中文老师,一个美德教育老师,师生比达到1:5,这甚至优于欧洲很多发达国家的水平。但全国范围内,这种师生比属于豪华配置,普通幼儿园是望尘莫及的。
    一个是老师的待遇。我们幼儿园本身收费贵,所以老师待遇自然好。学费13万一年,主教工资达到一万二、三,这是相对较高的工资待遇,所以可以吸引优秀人才,我们的老师基本上都是大学本科以上学历,少数还是硕士。但是多数幼儿园,就以北京为例,老师的月工资也就四五千,平均下来可能也就三千样子。所以,很多幼教干着没有成就感,干个三四年就改行了。就是觉得我们这个说好听点,也就是个高级保姆,感觉也不受尊重。
    第三个就是老师的培训教育。现在北京市的教育部门要求幼教要有教师证,但是这个证其实含金量不高,针对我们这个行业也没有很多相关性。对于幼教师资的培训资源是很紧俏的,好的培训资源并不多,也就导致国外的“蒙台梭利”(AMI和AMS认证) 在中国很受欢迎。这个早期08年以前,就是上个培训讲座,花个两三千就可以拿那个证书,打着这个旗号很有市场。但现在中国开始成立蒙台梭利协会,这个认证开始更加严格规范,我当时就前后花了两年时间才通过认证,当时的学费就六万,现在已经涨到七万了。总之,教育小孩尤其是幼儿是很专业很复杂的,自己不教育好,很难教育别人。
    另外还有一个很重要问题要说是,0-3岁儿童的早教目前政府投入的资源少,但是市场需求大,目前是处于一个法律和政策监管的空白区。例如,携程亲子园,这个本来初衷是好的,因为这么小的孩子,不可能在上班路上耽误太多时间,父母都喜欢送到小区或者单位附近的幼托机构,但是这个领域现在是处于“管不到、不管实”情况,法律基本是空白,涉及妇联、教育、社区多头,出了事情大家相互推责任。正是因为有这个市场,所以小区里面有人做这种“家庭式的幼儿园”(主要面向0-3岁),家长觉得方便,孩子带得好,自然愿意送来。但是这些幼儿园都是以“教育咨询公司”名义注册的,因为它们在场地、师资、硬件等达不到普通幼儿园注册标准,其实注册业务和实际业务基本没有关系。所以,这块是有需求的,需要国家在资源上多拖入,多监管。
    案例三:杨某某,女,23岁,成都市某私立幼儿园教师(主教),从事幼儿教育工作三年。我所在的幼儿园是一家水平大概偏中等的民办幼儿园,一个教学班30个学生,配备2个老师。我现在想换一家更好的幼儿园,主要还是待遇太差了,一个月工资拿到手也就不到3000。我怎么也还是一个幼教专业的本科毕业,这么低的薪资让我干着工作没有成就感,本科同学毕业后干其他工作的收入都比我高。拿着这么低的工资,真的让我们干着干着就没有激情了。我们这个行业最主要问题就是师资要求低,再就是待遇普遍差,尤其是我们这种私立幼儿园,当然少数高端的有待遇好的。