我国学前教育领域“公私合作”模式存在的问题及对策 ——“携程亲子园”事件折射“责任主体”缺位★解密1742★

作者:四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心博士研究生 张立哲

我国学前教育领域“公私合作”模式存在的问题及对策
——“携程亲子园”事件折射“责任主体”缺位
 
    一、学前教育“公私合作”模式存在的突出问题
    一是缺乏合同责任条款的刚性设计。
    二是招标公开性、竞争性不足,存在设租、寻租等腐败现象。
    三是尚未建立健全学前教育监管协调系统。
    二、完善学前教育“公私合作”模式的对策建议
    一是要以契约为基础划分主体责任。
    二是完善民办园法人性质等关键性政策法规,探索非营利民办学校产权制度。
    三是建构第三方监督评估机制。
 
    近日“携程亲子园虐童”事件引发媒体广泛关注。携程委托妇联全资持有的《现代杂志》社旗下机构,共同打造“内部托儿所”项目(新华社:三问上海携程亲子园虐童事件 更多监控视频曝光),是典型的“公私合作”模式。“公私合作”模式拓宽了教育经费来源,塑造了学前教育“供给侧”改革的“第三条道路”,但面临政府嵌入与自由竞争、资源掌控与权力寻租、跃进发展与系统监督等结构性矛盾,“责任主体缺位”问题突出,学前教育“公私合作”治理模式需在“引、放、管、服”变革转型中实现自我超越。
    一、学前教育“公私合作”模式存在的突出问题
    《中长期教育改革发展规划纲要(2010-2020 年)》提出的“基本普及学前教育”战略目标和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中“努力构建学前教育公共服务体系”的要求,一些地方开始探索覆盖学前教育机构建立、运营、管理、评价以及专项项目的学前教育“公私合作”供给新机制,具体形成了委托管理、特许经营、购买评估等“公私合作”模式。由于学前教育产品属性和政府职责定位缺少政策规范,责任划分无据可依,政府决策受舆论裹挟,民办园“公私合作”模式遭遇困境。
    一是缺乏合同责任条款的刚性设计。“公私合作”的实质是公共部门和民事主体间长期合约关系,建立绩效导向的契约关系、合理确定各参与方的角色和职能责任、透明公平和连续的管理协调体系是政策成功的关键。受到管理体制运行惯性的影响,我国管理机构在学前教育领域推行“公私合作”模式时,缺乏契约精神,合约不够严谨、缺乏风险意识。以“携程亲子园”事件为例,出现政府部门与投资方之间纠纷,可以通过合同制定初期约定划分职责进行规避。部分地区在民办幼儿园合同规范上流于形式,缺少对双方权利义务的清晰表达,运营存在资产分割不清、日常管理、责权归属约束性差、缺乏惩罚和退出机制等问题。
    二是招标公开性、竞争性不足,存在设租、寻租等腐败现象。当前学前教育中实施的“公私合作”模式除补助外多属竞争性购买,一般需通过招标程序确定合作伙伴。但一些地方信息公开渠道不畅,招标公开性不足,无法让潜在合作者了解合作信息,“公私合作”程序民主不足。一些地方政府滥用行政审批权,将“公私合作”视为创收良机,出现设租寻租、内部交易现象,致使公共利益受损。
    三是尚未建立健全学前教育监管协调系统。“公私合作”模式的成功执行涉及到合同执行、管理监控等多方面,需要有透明的、公平的和连续的监督协调体系。《关于幼儿教育改革与发展指导意见》明确提出要建立“有教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”,并规定教育、财政、价格、建设、民政、卫生、劳动保障、编制,以及妇女儿童工作委员会和妇联组织等部门相关职责。由于政策文件中对各部门之间的职能、权限和责任配置规定得不够明确,各部门间职责定位不清、权责划分不尽合理。从学前教育的责任落实上看,不同性质的幼儿园审批权归属于不同的部门,且受到不同部门的多头管理,非教育部门审批的幼儿园往往处于无人管理的状态。对于非公建配套民办幼儿园扶持政策存在工商行政、教育等多部门协调统筹难题,管理交叉和真空现象并存。
    二、完善学前教育“公私合作”模式的对策建议
    2010-2020年期间,实现财政性教育经费支出占GDP比重7%,需要教育总经费投入达到38.47万亿元,非财政性教育经费支出累计投入要11.09万亿元。在经济增长回落情况下,政府教育投入提升空间不大,应当鼓励社会力量投资办学,充分盘活教育资源,拓展教育经费来源。
    一是要以契约为基础划分主体责任。“公私合作”关系基于合同规定双方权利和义务而形成的,教育产品中“权、责、利”划分,要以“履约管理”作为责任划分根本保障。一方面要明确省级政府对省域内学前教育的领导责任、县级政府对县域内学前教育管理责任,不能以契约关系免除政府公共服务职责;另一方面政府在学前教育领域公私合作模式中,责任的分配基础由合同完成,要打破长期以来形成的“政府无限兜底责任”“政府刚性兑付预期”,“倒逼”政府和民事主体双方合作时提升风险管控能力。
    二是完善民办园法人性质等关键性政策法规,探索民办圆产权制度。民办园法人性质不清是制约公私合作动力与财政保障力度的关键。建议将民办学前教育机构分为非营利性和营利性两大类,并分别登记为“事业单位法人”和“企业法人”,公私合作的作用范围主要在非营利性民办园,即登记为民办、自收自支“事业单位法人”。考虑到资本的“逐利性”,应当探索中国特色非营利民办学校产权制度,激励社会力量办学的积极性。例如部分“公私合作”模式中通过“股权”转“债权(将出资人投入学校的资产,转换成学校向出资人的债务)方式给予出资人以固定的合同收入(如长期国债的利率)。
    三是建构第三方监督评估机制。监督应遵循学前教育公益性与私营部门盈利并存、监管与激励并存的原则,构建第三方独立评估的监管与评价体系。建立独立于"公私合作"组织之外的督导问责机制,保护投资者与公共服务生产者的权益。探索构建符合学前教育规律和“公私合作”运行实践“综合性”监管体制,避免和遏制现阶段多个部门分头行动、各自为阵、互不统合的“多元化”“碎片化”“运动式”监管格局。
    (张立哲  四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心博士研究生)